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 微文:期刊精粹 | 城市廢棄鐵路更新的融資機制解析:以美國亞特蘭大環線稅收分配區政策為例【搶先版】
文首300字: 為了更好地推廣學者的研究成果,我們將不定期地推送一些尚未見刊的稿件的精華觀點,以饗讀者。本文為本刊已錄用文章《城市廢棄鐵路更新的融資機制解析:以美國亞特蘭大環線稅收分配區政策為例》的精華版,作品的發布已取得作者授權。歡迎讀者指正、討論。在此感謝在百忙中抽出時間撰寫精華版的作者,你們的努力讓學術論文的閱讀體驗變得更好。 近年來,以美國高線公園(the High Line)為代......(2019-08-09 12:25:08)

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作者:國際城市規劃


    

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期刊精粹 | 城市廢棄鐵路更新的融資機制解析:以美國亞特蘭大環線稅收分配區政策為例【搶先版】


為了更好地推廣學者的研究成果,我們將不定期地推送一些尚未見刊的稿件的精華觀點,以饗讀者。本文為本刊已錄用文章《城市廢棄鐵路更新的融資機制解析:以美國亞特蘭大環線稅收分配區政策為例》的精華版,作品的發布已取得作者授權。歡迎讀者指正、討論。在此感謝在百忙中抽出時間撰寫精華版的作者,你們的努力讓學術論文的閱讀體驗變得更好。

 

近年來,以美國高線公園(the High Line)為代表的廢棄鐵路更新項目為各國城市提供了經驗借鑒,然而,跨越不同街區、地區的廢棄鐵路的更新并非僅是鐵路線本身的更新改造。美國高線公園、法國巴士底—凡塞納鐵路的成功改造,證明廢棄鐵路更新的背后通常需要有較為完善的政策保障機制作為支撐,才可確保設計從圖紙變為現實,進而帶動周邊地區的發展。


基于美國亞特蘭大環線規劃構想(圖1)的成功實施,本文探討了美國以推動廢棄鐵路更新實施為目的的環線再開發的融資保障機制——“稅收分配區”(TAD: Tax Allocation District)政策。作為地方政府借款融資的一種方式,它以預期增加的財產稅為擔保進行融資,能夠吸引債券融資、政府撥款、慈善捐款等公共及私人資本的投入來提升地區價值,從政策和資金來源角度保障了設計的實施,為我國廢棄鐵路更新提供了具體思路。
 

圖1  亞特蘭大環線的規劃構想

來源:作者根據https://beltline.org/about/the-atlanta-beltline-project/atlanta-beltline-overview/圖片改繪


稅收分配區指在一個指定的地理范圍內涉及的“稅收增長融資”,在這一范圍內,房地產的應納稅價值(即稅收基礎)被凍結在開發前的水平,隨著開發而增加的房地產稅則被用于支持該地區的發展(圖2)。稅收分配區政策具有地方政府自主、資金建構多元、資金使用靈活的特點,能夠為亞特蘭大環線項目不同階段提供有效的支撐。


圖2  稅收分配區的運作原理

資料來源:作者根據《亞特蘭大環線再開發規劃》圖片改繪


在亞特蘭大環線項目的先期啟動階段,政府依據TAD政策制定了環線TAD的劃定及其資金覆蓋計劃。2005年,亞特蘭大發展局(The Atlanta Development Authority)制定完成了《亞特蘭大環線再開發規劃》,劃定了6545英畝(約26.5平方公里)的亞特蘭大環線TAD(圖3),預估了TAD的稅收融資總量及環線建設支出(表1),設定TAD的存在時間為25年。亞特蘭大市和亞特蘭大發展局共同制定的可行性研究報告認為,亞特蘭大環線TAD與資金覆蓋計劃是一種可行的機制,區內的稅收融資可以為環線項目中的重要部分提供資金,并可能吸引額外的公共和私人資金進行建設。

圖3  亞特蘭大環線TAD分布

資料來源:作者根據《亞特蘭大環線再開發規劃》圖片改繪


表1  《亞特蘭大環線再開發規劃》中預計的TAD資金在各類項目中的分配
資料來源:作者根據《亞特蘭大環線再開發規劃》數據繪制

在項目運營階段,TAD政策保障了相關資金的使用及管理。在亞特蘭大環線項目實施的近10年時間內,基本已建成的項目包括8.7英里(約14公里)的永久性的步行小徑、412英畝(約166.7公頃)新建和更新的公園綠地,超過274英畝(約110.9公頃)的已修復棕地,數百棟經濟適用房等(圖4-7)。亞特蘭大環線公司作為TAD的資金管理機構,負責監督規劃執行,并與亞特蘭大市各部門密切合作,確定計劃的細節。TAD產生的增量稅收則可用于這類管理活動中所產生的費用,使環線建設能夠順利進行。
 

圖4  已建成的步行小徑

資料來源:https://beltline.org/visit/trails/

 

圖5  已建成的公園

資料來源:https://beltline.org/visit/trails/

 

圖6  已更新的棕地

資料來源:https://beltline.org/2014/10/20/historic-fourth-ward-park-is-the-winner-of-a-2014-brownfield-renewal-award/

 

圖7  已建成的保障性住房

資料來源:《亞特蘭大環線保障性住房工作小組報告》


從實施現狀來看,TAD政策有效帶動了地區復興,但同時也容易產生房地產投機問題。在亞特蘭大環線使用TAD政策之前,由于該地稅基較低,環線沿線的大部分房產處于空置及持續貶值的狀態。隨著TAD的劃定及資金的投入,亞特蘭大環線地區得以復興,過去未充分利用的房產得到了增值,產生了更多的稅收,使其足以支付更多的亞特蘭大環線建設投資,而項目的建設又將促進地區產生更多的稅收收入。同時,一些研究證實了環線部分地區房屋保險費的大幅增加,表明了該政策可能引發的投機和紳士化現象。


根據未來的發展計劃,TAD政策將繼續促進公共撥款和吸引私人投資,保障地區更新的可持續運營。2013年制定的《亞特蘭大環線2030策略實施規劃》預計,在未來的17年,TAD產生的資金將僅占總資金收入的三分之一,與2014年的數據相比,政府專項基金、私人投資、慈善捐款等所占比重預計將增加10%,表明了亞特蘭大當局對TAD政策促進公共撥款及吸引私人投資方面的信心。


稅收分配區政策作為美國地區更新項目實施的重要保障機制,其成功運用的依據在于“稅收增長融資”這一經濟政策對稅收資金的靈活運用。以“稅收增長融資”這一配套經濟政策為保障,政府將區域內預期增長的稅收作為擔保,向社會發行債券進行融資,有效利用社會資本來啟動更新項目的實施,并能夠在實施過程中依托已實施的項目進一步吸引投資,使區域內房地產稅收總量得到提升,確保政府能夠以增加的稅收償還先期的社會資本。在這一經濟政策的保障下,政府通過對更新區域內房地產稅收對象和時間的再分配,構建了項目啟動、運營、發展的資金閉環,實現了“地區反哺式”的循環、持續的資金供給方式,從資金來源角度為我國廢棄鐵路更新實施提供了經驗借鑒。


盡管我國的地方財政體系與美國存在一定的差別,但在國家逐步推進房產稅的政策趨勢下,稅收分配區政策所體現的稅收轉移機制、公私合作模式以及地方自主性有助于地方政府在城市再開發過程中探索新的融資來源,建立更完善的公私合作機制,為推動我國探索工業廢棄地更新的新經濟模式提供一定的啟示與借鑒。


作者:侯英裕,天津大學建筑學院博士研究生
李澤,博士,天津大學建筑學院副教授。[email protected]


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編輯:張祎嫻

排版:徐嘟嘟



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